15 de maio de 2014

Administração Indireta: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista

15.5.14


A Administração Pública é dividida em direta e indireta. A primeira diz repeito à união, aos estados, aos municípios e ao distrito federal. A segunda, a Administração indireta, se refere às autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas. Esta última compreende o objetivo da discussão desta postagem.

A Administração Indireta compreende um conjunto de pessoas jurídicas com o propósito de executar tarefas administrativas de forma descentralizada. Cabe ressaltar que a descentralização diz respeito a uma transferência do exercício de atividades administrativas, contemplando mais de uma pessoa jurídica, sem a existência de uma relação hierárquica entre elas.


Abaixo seguem algumas características comuns de todas as categorias de entidades que compõem a Administração indireta:

  • descentralização por outorga, isto é, a transferência de titularidade e da execução são feitas por meio da lei e por prazo indeterminado. Ou seja, quando a delegação é feita por ato administrativo ou por contrato temos as figuras dos concessionários e dos permissionários. No entanto, quando a delegação surge por meio de uma lei que cria ou autoriza a criação das entidades responsáveis temos a Administração Indireta;
  • personalidade jurídica própria, diferentemente da Administração direta, na qual os órgãos da Administração não possuem personalidade jurídica;
  • patrimônio próprio;
  • contratação por concurso público e compras por meio de licitações;
  • relação de vinculação, não de subordinação, com a Administração direta;
  • não se sujeitam à falência, inclusive aquelas entidades que exploram atividade econômica, como as empresas públicas e as sociedades de economia mista;
  • não há uma relação hierárquica com a Administração direta, mas sim uma relação de i) vinculação e tutela, ii) controle finalístico e iii) supervisão ministerial;
Abaixo vamos conferir detalhes de cada uma das entidades da Administração indireta. Além disso, de forma complementar a leitura desta postagem, cabe ao leitor verificar o que consta no Decreto-Lei 200/1967, o qual dispõe sobre a organização da Administração Federal.

Autarquia

É o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. Algumas características adicionais:
  • serviço público personificado;
  • criada por lei,
  • pessoa jurídica (PJ) de direito público;
  • regime de pessoal: estatutário;
  • foro processual: 
    • União: Justiça Federal;
    • Distrito Federal, Estados e Municípios: Justiça Estadual;


BACEN, exemplo de autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda.

Fundação Pública

Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Outras características:
  • patrimônio público personificado;
  • criação autorizada por lei, isto é, a lei apenas autoriza, para que ela seja criada necessita de registro no órgão competente;
  • regime de pessoal: estatutário;
  • foro processual: 
    • União: Justiça Federal;
    • Distrito Federal, Estados e Municípios: Justiça Estadual;
  • pode ser de direito:
    • privado: também chamada de fundação governamental;
    • público: esta é uma exceção, pois precisa ser CRIADA, não apenas autorizada, por lei, como as autarquias;

Empresas Estatais - Empresa Pública (EP) e Sociedade de Economia Mista (SEM)

Conforme o DEL 200/67:
  • Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, autorizada por lei (EC 19/1998) para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
  • Sociedade de Economia Mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

Características comuns das EP e das SEM:
  • objeto: prestação de serviço público (ex.: Correios) ou exploração de atividade econômica (ex.: Petrobrás);
  • são pessoas jurídicas de direito privado;
  • regime jurídico híbrido, ou seja, possuem regras mescladas do direito público e do direito privado;
  • regime de pessoal: CLT, empregados públicos;
  • não se sujeitam à falência;
  • não são para-estatais;
  • contratam por concurso público e compram por meio de licitações;
    • conforme art. 173, par. 1, III da CF, as EP's e SEM's podem ter estatuto próprio de licitações e contratos, uma vez que competem no mercado privado e as rígidas regras da Lei 8.666 podem engessar as entidades, dificultando a concorrência pela morosidade do processo licitatório. No entanto, na prática este estatuto ainda não existe.

Diferenças entre EP e SEM:


Sociedade de Economia Mista
Empresa Pública
Formação de capital Majoritariamente público: 50% mais uma ação ON (ordinária, isto é, com direito a voto) 100% do capital é público
Forma societária Sociedade Anônima (S/A) Qualquer forma permitida no direito, inclusive S/A
Juízo competente (foro processual) Como regra geral, para União, Estados, DF e Municípios será a Justiça Estadual


União: Justiça Federal;
Estados, DF e Municípios: Justiça Estadual

Na SEM haverá uma exceção quanto ao foro processual. Quando a União atuar como assistente ou oponente na ação, o foro processual será a Justiça Federal.

Quanto à formação de capital das EP e SEM, fica fácil de memorizar as diferenças quando pensamos em exemplos práticos. Por exemplo: CEF (Caixa Econômica Federal) é uma empresa pública, isto é, possui capital 100% público. A Petrobrás, por sua vez, é uma sociedade de economia mista, com forma societária de S/A de capital aberto, tendo inclusive ações negociadas em bolsa de valores. 

Para finalizar, cabe destacar que uma empresa pública poderá ter seu capital composto por mais de um sócio e mesmo assim continuar tendo 100% do seu capital público. Por exemplo, podem ser sócios de uma EP:

  • dois Estados e a União; 
  • a União, uma autarquia e um Estado;
  • ou ainda, a União, um Estado e uma Sociedade de Economia Mista. Mesmo uma SEM sendo de direito privado e possuindo capital misto entre público e privado, ela poderá ser sócia de uma EP.

Referências

Este resumo da Administração Indireta foi predominantemente inspirado em notas de aula do professor Luis Gustavo Bezerra de Menezes, da rede LFG.

Escrito por

Mestre e Doutorando em Administração

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