31 de julho de 2014

AFO: ciclo de gestão, características do orçamento e princípios orçamentários

31.7.14


O governo precisa obter recursos para garantir o funcionamento de suas atividades. Este processo é caracterizado pela arrecadação de receitas. Para gerir estes recursos entra a figura do orçamento público, no qual consta uma previsão de todas as receitas e uma limitação dos gastos a serem realizados. 

Todo gasto governamental precisa estar previamente definido no orçamento. O orçamento tem sua vigência de um exercício financeiro, isto é, de um ano. O orçamento é tido como uma ferramenta de gestão, pois todas as ações do governo, inclusive as políticas públicas, devem estar sintonizadas com o orçamento.

Ciclo de Gestão do governo

O ciclo de gestão é um conjunto de etapas que irão caracterizar as ações do governo, expressas através de programas governamentais. As etapas são as seguintes:
  1. Tudo começa com um problema, ou demanda da sociedade. 
  2. Depois vem o planejamento, no qual surgem os programas, os quais apresentarão determinadas metas, como por exemplo, a construção de um viaduto, ampliação de uma linha de metrô, entre outros. 
  3. Execução dos programas.  
  4. Monitoramento.
  5. Avaliação. 
  6. Revisão, que envolve a tomada de decisão acerca da necessidade de empreender mudanças nos programas ou não.

Este ciclo se completa, pois o governo deverá se preocupar continuamente com o atendimento de cada demanda e a aplicação prática dos programas governamentais. No centro do ciclo encontra-se o desejo da Administração Pública em gerar impactos na sociedade. Este é um ciclo teórico. O surgimento dos programas, na prática, começa já no Plano Plurianual (PPA).

O poder Executivo tomará a inciativa para elaborar um projeto de lei contendo o Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Cabe frisar que somente quem pode elaborar um projeto de lei contendo a LOA é o Poder Executivo. Estes projetos serão enviados ao Poder Legislativo, o qual irá analisar e apresentar emendas ao orçamento. O Legislativo votará a Lei Orçamentária e irá aprová-la. Após a aprovação, o orçamento retorna ao Poder Executivo, quando o presidente da República irá sancionar ou vetar todo ou parte do orçamento. Este processo ocorrerá também para a LDO e para o PPA.

Encaminhamento dos projetos de lei ao Congresso / Devolução para Sanção:
PPA – até 31 de agosto / 22 de dezembro.
LDO – até 15 de abril / 17 de julho.
LOA – até 31 de agosto / 22 de dezembro.

Apesar de ser o Poder Executivo que envia o projeto de lei do orçamento anual para o Congresso, este orçamento comtemplará os orçamentos de todos os poderes, inclusive do Ministério Público, quando for o caso. Cabe ressaltar que cada ente federativo (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), de modo independente, irá desenvolver seu próprio orçamento.

O artigo 165 da CF diz o seguinte, sendo que os números entre parênteses foram incluídos pelo autor e representam o prazo de vigência de cada lei:
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual
(4 anos).
II - as diretrizes orçamentárias
(1 ano);
III - os orçamentos anuais
(1 ano);
Cabe frisar que os 4 anos de vigência do PPA não são os mesmos do mandato do Presidente da República. O PPA começa no segundo ano de mandato de cada presidente.

No PPA constam objetivos gerais. Já a LDO estabelecerá algumas prioridades em relação ao PPA, definindo alguns critérios para que o próprio governo seja orientado para o desenvolvimento da LOA. A LDO possui vigência de 1 ano e irá fazer a conexão entre o PPA e a LOA.

Características do Orçamento Público

  1. Documento legal: LOA.
  2. Vigência restrita a um exercício financeiro, que é igual a um ano civil (1 de janeiro a 31 de dezembro).
  3. O orçamento contém um plano de trabalho. O Governo somente poderá executar aquilo que está previsto no orçamento.
  4. Previsão das receitas: as receitas são estimadas.
  5. Fixação das despesas: as despesas são fixadas, isto é, o limite definido não pode ser ultrapassado. O orçamento no Brasil é autorizativo e não impositivo, ou seja, o gestor público possui um limite para a execução de obras, mas caso ele decida por não realizar alguma obra por algum motivo ele não será obrigado a desenvolver aquela atividade. No orçamento impositivo o gestor ficaria obrigado a realizar os gastos previstos no orçamento.

Princípios Orçamentários

Para que o orçamento seja desenvolvido, ele deverá seguir algumas regras básicas, isto é, alguns princípios oriundos da doutrina de direito. Embora alguns também estejam expressos na legislação. São eles:
  1. Anualidade / Periodicidade: este princípio justifica-se por aumentar o controle político.  O orçamento, a cada ano, deverá estar compatível com a realidade econômica.  
  2. Universalidade: todas as receitas e despesas devem estar contidas na LOA. A aplicação do princípio da universalidade abrange a inclusão no orçamento tanto das receitas e despesas próprias dos órgãos de governo quanto das realizadas por entidades do setor privado em nome do governo e custeadas por recursos públicos.
  3. Orçamento bruto: não é permitido colocar na LOA receitas e despesas abatidas ou com alguma dedução. O valor lançado deverá ser o bruto. Exemplo: ICMS -> 25% da arrecadação do Estado deverá ser repassada aos municípios. O Estado não poderá lançar o valor da arrecadação com os 25% já deduzidos, mas deverá lançar o valor bruto, juntamente com o lançamento da despesa de 25% de repasse do ICMS aos municípios. 
  4. Unidade: cada ente da federação deve ter uma única LOA. Há LOA's para a União, para os Estados e para os Municípios, mas não há uma lei para cada poder, isto é um equívoco.
  5. Exclusividade: A LOA apenas tratará de previsão de receita e fixação de despesa, conforme parágrafo 8 do Art. 165 da CF: 
    • A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.  
    • Existem duas exceções a este princípio: 
      1. Pode conter na LOA previsão para contratação de crédito. 
      2. Crédito suplementar: reforço de dotação orçamentária. Gasto um pouco além daquilo previsto na LOA. 
  6. Especificação / Discriminação / Especialização: as despesas devem estar muito bem especificadas no orçamento. 
  7. Flexibilização: o orçamento não pode ser completamente rígido. Sempre que for necessário e, dentro dos limites da Lei, o orçamento poderá ser modificado. 
  8. Clareza: afirma que cada pessoa deveria ser capaz de poder olhar para um orçamento público e compreendê-lo. O orçamento deve ter uma linguagem clara e de fácil acesso. 
  9. Equilíbrio financeiro: o orçamento não pode ser aprovado com as despesas maiores que as receitas. Mas isto significa que o governo está proibido de apresentar déficit público? Não. Este princípio trata do equilíbrio formal. Caso o gestor saiba previamente que no ano posterior não terá dinheiro suficiente para cobrir seus gastos, ele já deverá prever também na LOA uma operação de crédito, de tal forma que as receitas não sejam menores que as despesas. Isto não eliminará o déficit público. Déficit público e o princípio do equilíbrio financeiro são coisas diferentes. 
  10. Legalidade: tudo que for feito deve estar fundamentado na Lei.  
  11. Não afetação das receitas: o governo não pode vincular receitas de IMPOSTOS a determinados entes ou órgãos. No entanto, algumas vinculações de impostos existem na legislação, até mesmo na própria CF, como é o caso do repasse de 25% do ICMS aos municípios. O que não pode ocorrer é a elaboração de novas vinculações por parte dos governantes. 
    • Os propósitos básicos desse princípio são: oferecer flexibilidade na gestão do caixa do setor público — de modo a possibilitar que os seus recursos sejam alocados nas programações que deles mais necessitem — e evitar o desperdício de recursos (que costuma a ocorrer quando as parcelas vinculadas atingem magnitude superior às efetivas necessidades). 
  12. Programação: necessidade do orçamento ser orientado pelos programas governamentais.

Escrito por

Mestre e Doutorando em Administração

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