27 de setembro de 2014

Despesas Públicas: etapas, estágios, restos a pagar, despesas de exercícios anteriores e suprimento de fundos

27.9.14


As despesas públicas (veja aqui o conceito e classificações) possuem etapas e estágios, os quais serão apresentados a seguir. Além disso, este texto também apresenta os conceitos de restos a pagar, despesas de exercícios anteriores e suprimentos de fundos.

Inicialmente cabe destacar que os termos "etapas" e "estágios", quando relacionados com as despesas públicas, não são tratados como sinônimos. O Manual da Despesa Nacional (disponível aqui) afirma que as etapas da despesa orçamentária são três:
  1. planejamento;
  2. execução; e 
  3. controle e avaliação
"Despesas orçamentárias correspondem ao desembolso de recursos que não possuem correspondência com ingressos anteriores, fixados na lei orçamentária e que serão utilizados para pagamento dos gastos públicos" (JUND, 2008).
Os estágios, por sua vez, fazem parte da etapa de execução e, conforme a Lei 4.320/64, incluem o empenho, a liquidação e o pagamento. No entanto, Jund (2008) afirma que a doutrina majoritária inclui a Fixação da despesa como sendo um dos estágios. Logo, os estágios da despesa são:
  1. fixação;
  2. empenho;
  3. liquidação; e 
  4. pagamento.

Etapa 1: Planejamento

A etapa do planejamento e contratação abrange, de modo geral, a fixação da despesa orçamentária, a descentralização/movimentação de créditos, a programação orçamentária e financeira e o processo de licitação.

Fixação (estágio #1)

Compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo governo. A criação ou expansão da despesa requer adequação orçamentária e compatibilidade com a LDO e o PPA.

O processo da fixação da despesa orçamentária é concluído com a autorização dada pelo poder legislativo por meio da lei orçamentária anual.

Descentralização de créditos orçamentários

Ocorrem quando for efetuada movimentação de parte do orçamento, mantidas as classificações institucional, funcional, programática e econômica, para que outras unidades administrativas possam executar a despesa orçamentária.

As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com transferências e transposição.

Programação orçamentária e financeira

Consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando o ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação.

Processo de licitação

Compreende um conjunto de procedimentos administrativos que objetivam adquirir materiais, contratar obras e serviços, alienar ou ceder bens a terceiros, bem como fazer concessões de serviços públicos com as melhores condições para o Estado.

Conforme artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os instrumentos de planejamento compreendem o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Leia mais AQUI.

Etapa 2: Execução

Após a publicação da Lei Orçamentária, do quadro de detalhamento da despesa e observadas as normas de execução orçamentária e de programação financeira do exercício, já existem condições para que as unidades orçamentárias iniciem a execução orçamentária.

De acordo com o Manual de Despesa Nacional a Fixação da despesa é parte da etapa de Planejamento. Além disso, conforme a Lei 4.320/64, os estágios da despesa são empenho, liquidação e pagamento, sem incluir a fixação. Contudo, Jund (2008) afirma que a fixação é aceita pela doutrina majoritária como sendo o primeiro estágio da despesa. 

Após a fixação, os demais estágios da despesa são:

Empenho (estágio #2)

É o ato que cria a obrigação de pagamento para o Estado, pendente ou não do implemento de condição.

O empenho precede a realização da despesa e está restrito ao limite de crédito orçamentário. Além disso, é vedada a realização de despesa sem o prévio empenho.

"Empenhar deduz o valor da dotação orçamentária, tonando a quantia empenhada indisponível para nova aplicação"(JUND, 2008, p. 208).

O estágio do empenho está sujeito a três etapas:
  1. autorização;
  2. indicação da modalidade licitatória, sua dispensa ou inexigibilidade;
  3. formalização, comprovada pela emissão da nota de empenho e a respectiva dedução do valor da despesa.
O empenho ainda, conforme sua natureza e finalidade, pode ser emitido em uma das seguintes formas:
  • empenho ordinário: o montante é conhecido e o pagamento deve ocorrer em uma única vez;
  • empenho global: o montante também é conhecido, mas o pagamento será parcelado. Exemplos: aluguéis, contrato de prestação de serviços por terceiros, vencimentos, salários, proventos e pensões, inclusive as obrigações patronais decorrentes, entre outros.
  • empenho por estimativa: o montante não pode ser previamente determinado e a base é periodicamente não homogênea. Exemplos: serviços de abastecimento de água, fornecimento de energia elétrica e telefone, gratificações, diárias e reprodução de documentos, entre outras.
Existe também a figura do pré-empenho, o qual possui por objetivo registrar pré-compromissos para atender a objetivo específico, nos casos em que a despesa cumpre etapas com intervalos de tempo desde a decisão até a efetivação da emissão da Nota de Empenho. É como se o gestor efetivasse uma "reserva" de dotação orçamentária, visando a realização de determinada despesa.

Liquidação (estágio #3)

Conforme dispõe o artigo 63 da Lei 4.320/64, a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem por objetivo apurar:

I. A origem e o objeto do que se deve pagar;
II. A importância exata a pagar; e
III. A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

Jund (2008) explica que o estágio da liquidação envolve todos os atos de verificação e conferência, desde a entrada do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa.

Pagamento (estágio #4)

É o último estágio da realização da despesa. Consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.

A Lei 4.320/1964, em seu artigo 64, define ordem de pagamento como sendo o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga. A ordem de pagamento só pode ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.

É o estágio caracterizado pela entrega dos recursos equivalentes à divida líquida.

Etapa 3: controle e avaliação

Esta etapa compreende a fiscalização realizada pelos órgãos de controle e pela sociedade.

O Sistema de Controle visa à avaliação da ação governamental, da gestão dos administradores públicos e da aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, com finalidade de:

a) avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; e

b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Pública, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.


Restos a pagar (ou resíduos passivos)

As despesas orçamentárias empenhadas e não pagas, ao final do exercício, isto é, em 31 de dezembro,  serão inscritas em Restos a Pagar e constituirão a Dívida Flutuante. Podem-se distinguir dois tipos de Restos a Pagar, os Processados e os Não-processados.

"Consideram-se restos a pagar, ou resíduos passivos, consoante o art. 36 da Lei 4.320/1964, as despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro, ou seja, até 31 de dezembro" (JUND, 2008).

Classificação

  1. Restos a Pagar Processados: decorrentes das despesas liquidadas. São aqueles em que a despesa orçamentária percorreu os estágios de empenho e liquidação, restando pendente, apenas, o estágio do pagamento. 
  2. Restos a Pagar Não Processados: decorrentes das despesas não-liquidadas ou aquelas que dependem da prestação de serviço ou fornecimento do material.

Os Restos a Pagar Processados não podem ser cancelados, tendo em vista que o fornecedor de bens/serviços cumpriu com a obrigação de fazer e a administração não poderá deixar de cumprir com a obrigação de pagar, sob pena de estar deixando de cumprir o princípio da moralidade que rege a Administração Pública.

 O cancelamento dos restos a pagar processados caracteriza, inclusive, forma de enriquecimento ilícito, conforme Parecer nº 401/2000 da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

Inscrição

A inscrição de despesa em Restos a Pagar não-processados é procedida após a depuração das despesas pela anulação de empenhos, no exercício financeiro de sua emissão, ou seja, verificam-se quais despesas devem ser inscritas em Restos a Pagar, anulam-se as demais e inscrevem-se os Restos a Pagar não-processados do exercício.

  • No Governo Federal, os empenhos não anulados, bem como os referentes a despesas já liquidadas e não pagas, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar no encerramento do exercício, pelo valor devido ou estimado, caso seja desconhecido.
  • É vedada a reinscrição de empenhos em Restos a Pagar.
    • O reconhecimento de eventual direito do credor ocorrerá por meio de emissão de nova Nota de Empenho.
  • Conforme a LRF é vedada a inscrição de despesas em Restos a Pagar nos últimos dois quadrimestres do mandato eletivo, bem como contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele.

Pagamento

Cumpridas as formalidades legais de empenho e liquidação, o pagamento das despesas inscritas em Restos a Pagar ocorrerá automaticamente, sem ser necessário o requerimento por parte do credor.

No momento do pagamento de Restos a Pagar referente à despesa empenhada pelo valor estimado, verifica-se se existe diferença entre o valor da despesa inscrita e o valor real a ser pago; se existir diferença, procede-se da seguinte forma:

Se o valor real a ser pago for superior ao valor inscrito, a diferença deverá ser empenhada a conta de despesas de exercícios anteriores;

Se o valor real for inferior ao valor inscrito, o saldo existente deverá ser cancelado.

A inscrição de Restos a Pagar deve observar aos limites e condições de modo a prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, conforme estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Despesas de Exercícios Anteriores

São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que ocorreram os pagamentos.

São despesas fixadas, no orçamento vigente, decorrentes de compromissos assumidos em exercícios anteriores àquele em que deva ocorrer o pagamento.

Não se confundem com restos a pagar, tendo em vista que sequer foram empenhadas ou, se foram, tiveram seus empenhos anulados ou cancelados.

A conta denominada Despesas de Exercícios Anteriores existe em função do regime de competência, o qual exige a contabilização das despesas de acordo com o exercício em que foram empenhadas.

"É importante mencionar que a especificação e a classificação na dotação Despesas de Exercícios Anteriores são orçamentárias" (JUND, 2008, p. 214).

Jund (2008) explica que as dívidas de exercícios anteriores que dependam de requerimento do favorecido prescrevem em cinco anos, contados da data do ato ou fato que tiver dado origem a respectivo direito.

Contudo, não deve ser considerado para o prazo prescricional quinquenal o tempo de tramitação burocrática e de providências administrativas.

Suprimento de Fundos

O suprimento de fundos é caracterizado por ser um adiantamento de valores a um servidor para futura prestação de contas.

Esse adiantamento constitui despesa orçamentária, ou seja, para conceder o recurso ao suprido é necessário percorrer os três estágios da despesa orçamentária: empenho, liquidação e pagamento.

Apesar disso, não representa uma despesa pelo enfoque patrimonial, pois no momento da concessão não ocorre redução no patrimônio líquido.

Na liquidação da despesa orçamentária, ao mesmo tempo em que ocorre o registro de um passivo, há também a incorporação de um ativo, que representa o direito de receber um bem ou serviço, objeto do gasto a ser efetuado pelo suprido, ou a devolução do numerário adiantado.

A concessão do suprimento de fundos ocorrerá para as despesas:

  1. com serviços que exigem pronto pagamento em espécie;
  2. despesas eventuais, extraordinárias e urgentes;
  3. que devam ser feitas em caráter sigiloso, adotando-se o mesmo grau de sigilo, conforme se classificar em regulamento; e
  4. de pequeno vulto, assim entendida aquela cujo valor não ultrapasse aos limites estabelecidos pela legislação, que pode variar de acordo com o entre que o estabeleça.

vedação do suprimento de fundos ocorrerá para o servidor que estiver em umas das seguintes situações:

  1. responsável por dois suprimentos;
  2. não estiver em efetivo exercício ou que seja responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; e
  3. servidor declarado em alcance, ou que esteja respondendo a inquérito administrativo
"Servidor em alcance é aquele que não prestou contas do suprimento, no prazo regulamentar, ou que não teve aprovadas as contas em virtude de desvio, desfalque, má aplicação verificada na prestação de contas de dinheiro, bens ou valores confiados à sua guarda" (JUND, 2008).

Considerações finais

Este texto resumiu os principais tópicos acerca das despesas públicas: etapas, estágios, restos a pagar, despesas de exercícios anteriores e suprimentos de fundos. Cabe lembrar que o conceito e as categorias de despesa constam em outra postagem, que pode ser lida aqui. Pela Lei 4320/64 os estágios da despesa são empenho, liquidação e pagamento. Contudo, a literatura concorda que a fixação também é um estágio da despesa e sempre antecede o empenho. Logo, a ordem dos estágios é: fixação, empenho e liquidação.

Além disso, os restos a pagar, despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro, são classificados em: i) processados - decorrentes das despesas liquidadas; e (ii) não processados - decorrentes das despesas não liquidadas. 

As despesas de exercícios anteriores são as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores aos dos pagamentos e não se confundem com restos a pagar, pois não foram empenhadas ou tiveram seus empenhos anulados ou cancelados.

Para finalizar, exploramos também o suprimento de fundos, que consiste em um adiantamento ao servidor para futura prestação de contas.

Referências

Brasil. (2009). Manual de despesa nacional (120 p.). Brasília: STN/Coordenação-Geral de Contabilidade.
Jund, S. (2008). Administração, Orçamento e Contabilidade Pública (3rd ed.). Rio de Janeiro: Elsevier.

Escrito por

Mestre e Doutorando em Administração

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